02 Mar Entrada en vigor de la ley 19/ 2013 Medidas sobre transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno
Las previsiones sobre transparencia, acceso a la información pública y creación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, recogidas en la Ley 19/2013 de 9 de diciembre (BOE 10 di-ciembre 2013) han entrado el vigor con fecha 10 de diciembre de 2014 (en adelante “Ley de Transparencia”).
La Ley tiene una finalidad triple: (i) incrementar y reforzar la transparencia en la actividad pública, (ii) garantizar el acceso a la información pública y (iii) establecer las obligaciones de buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos.Sin embargo, la entrada en vigor de estas medidas se produce en un momento de especial tensión política y social, debida a los múltiples casos de corrupción investigados en nuestro país en los últimos tiempos. Es por esto por lo que las novedades introducidas en materia de transparencia han sido objeto de especial análisis y posteriores críticas por los ciudadanos, al no verse cumplidas las expectativas puestas en la protección del derecho de acceso a la información.
I. LOS SUJETOS OBLIGADOS
Los artículos 2 y 3 de la Ley de Transparencia define quienes son los sujetos obligados, incluyendo no solo a la Administración del Estado y Comunidades Autónomas, sino también, entre otros a:
a) La Casa de su Majestad el Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, así como el Banco de España, el Consejo de Estado, el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas análogas, en relación con sus actividades sujetas a Derecho Administrativo
b) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participación, directa o indirecta, de las entidades previstas en los artículos de referencia sea superior al 50 por 100.
c) Las fundaciones del sector público previstas en la legislación en materia de fundaciones.
d) Los partidos políticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales.
e) Las entidades privadas que perciban durante el período de un año ayudas o subvenciones públicas en una cuantía superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40 % del total de sus ingresos anuales tengan carácter de ayuda o subvención pública, siempre que alcancen como mínimo la cantidad de 5.000 euros.
II. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
Se modifica el artículo 37 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cambiando la anterior regulación como “Derecho de acceso a Archivos y Registros” por la de acceso a “la información pública, archivos y registros en los términos y con las condiciones establecidas en la Constitución, en la Ley de Transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y demás leyes que resulten de aplicación”, dando así un mayor nivel de protección.
En esta línea, la ley ofrece una definición amplia de información pública, entendiendo como tal “los contenidos o documentos, cualquiera que sea su soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones”.
Sin embargo, al margen de esta definición, resulta especialmente relevante lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley, al establecer límites al acceso a la información pública, señalando como tales los siguientes: la generación de un perjuicio a la seguridad nacional, defensa, relaciones exteriores, seguridad pública, prevención, investigación y sanción de ilícitos penales, administrativos o disciplinarios, igualdad de partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva, los intereses económicos y comerciales, política económica y monetaria, el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial, la garantía de confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión, y la protección del medio ambiente. A estos límites se añade un segundo apartado en el que se señala que “la aplicación de estos límites debe ser proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.”
El acceso parcial es posible, de forma que si los límites señalados afectan solamente a una parte de la información solicitada, será posible permitir su acceso a la parte de información no afectada por aquellos. Este precepto ha sido objeto de crítica, por considerar que algunos de estos límites al acceso a la información pública están redactados de forma genérica, de modo que son susceptibles de inter-pretación desfavorable para el ciudadano, al que con apoyo en la generalidad, se le denegaría el acceso a la información solicitada.
II.1. PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES
Recoge la Ley, en su artículo 15, las medidas a adoptar en caso de que la información solicitada contenga datos personales. En este supuesto, no podrá autorizarse la información, salvo que existiese consentimiento expreso y por escrito del afectado.
Por otro lado, la Ley señala para el caso en que la información solicitada no contenga datos de carácter personal, que el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada”.
Asimismo, destaca la referencia genérica a otros supuestos en los que, a pesar de no vulnerar la protección de datos personales, se aprecien “otros derechos constitucionalmente protegidos” que prevalezcan sobre el interés público y por tanto, deriven en la denegación del acceso a la información. Para esa ponderación o valoración entre el interés público y los derechos de los afectados, se hace referencia a una lista de algunos de los criterios que el órgano podrá tomar en consideración:
a) El menor perjuicio a los afectados derivado del transcurso de los plazos establecidos en el artículo 57 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.
b) La justificación por los solicitantes de su petición en el ejercicio de un derecho o el hecho de que tengan la condición de investigadores y motiven el acceso en fines históricos, científicos o estadísticos.
c) El menor perjuicio de los derechos de los afectados en caso de que los documentos únicamente contuviesen datos de carácter meramente identificativo de aquéllos.
d) La mayor garantía de los derechos de los afectados en caso de que los datos contenidos en el documento puedan afectar a su intimidad o a su seguridad, o se refieran a menores de edad. Todo ello implica que el órgano al que se ha solicitado la información puede apreciar otros criterios que no sean los establecidos en la Ley, o la protección de datos personales, en defensa del afectado o afectados por la información solicitada y en consecuencia, denegar el acceso a la información.
Finalmente, cabe aquí plantear que la colisión entre los derechos de información y de protección de datos personales suele ser frecuente, cuestión que la ley resuelve únicamente respecto de la parte afectada por la información solicitada, pero no respecto del registro y los datos ofrecidos por el ciudadano en la tramitación de la solicitud de información.
III. EL PORTAL DE TRANSPARENCIA
Las novedades introducidas por la Ley en materia de derecho de acceso a la información pública se han materializado en multitud de iniciativas adoptadas a nivel autonómico y nacional. En concreto, la medida más relevante ha sido la creación del denominado Portal de Transparencia, previsto en los artículos 10 y siguientes de la Ley.
Este soporte web, que depende del Ministerio de la Presidencia, se encuentra disponible en la página web http://transparencia.gob.es/ y debe contener, según lo dispuesto por el citado precepto: la información de la Administración General del Estado cuyo acceso se solicite con mayor frecuencia cumpliendo con los principios de accesibilidad, interoperabilidad y reutilización previstos en el artículo 11 de la Ley.
Esta medida, introducida por la Ley de transparencia, ha sido acogida por multitud de instituciones que han creado sus propios portales de transparencia, poniendo a disposición de cualquier ciudadano la información relevante que les afecta, estableciendo procesos de solicitud de información similares al previsto en la página web del Portal de Transparencia.
III.1. TIPOS DE INFORMACION DISPONIBLE
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 6 y siguientes de la Ley de Transparencia, la información se divide en información institucional, organizativa y de planificación, información de relevancia jurídica, e información económica, presupuestaria y estadística.
En el Portal de la Transparencia la información existente es de carácter nacional, dividida en las secciones que se detallan a continuación y a su vez, en Ministerios, según la información a buscar:
a. Información institucional, organizativa y de planificación
En esta sección se incluye toda la información relativa a la estructura de la organización, las funciones que desarrolla, normativa destacada, organigrama, curriculums de los altos cargos, y planes de objetivos.
b. Información económica
En esta sección se incluye toda la información relativa a contratación, convenios, subvenciones, acuerdos, subvenciones a partidos, presupuestos, cuentas anuales, auditoría, bienes inmuebles del Estado, altos cargos, información estadística y resoluciones sobre reconocimiento o compa-tibilidad de cargos públicos.
c. Información jurídica
En esta sección se incluye toda la información relativa a normativa en elaboración, normativa en vigor, y otras disposiciones, clasificada por ministerios, en función de cómo afecte esa normati-va a cada uno de ellos.
III.2 FORMAS DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
III.2.1. Información disponible en la página web del Portal de Transparencia
La información de que dispone el ciudadano en la página web del Portal de Transparencia es la que se ha señalado anteriormente, clasificada por tipos de información y ministerios. Esta in-formación es accesible para cualquier persona que navegue en el Portal de Transparencia desde el botón de inicio, encontrándose la gran mayoría de los datos únicamente en formato consulta sin que sea posible la descarga del fichero de forma independiente.
III.2.2. Envío de solicitud por el ciudadano interesado
En caso de que el ciudadano no encuentre la información que desea en el Portal, tiene la opción de formular una solicitud, que podrá motivar a su elección, (si no está motivada no es causa de inadmisión de la solicitud) que será tramitada y redirigida al órgano competente, quien a su vez deberá resolver en el plazo de un mes desde la recepción de la misma. Asimismo, se señala que transcurrido un mes sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, el silencio produci-rá efectos desestimatorios.
Por otro lado, la Ley señala en su artículo 22 que el acceso a la información será gratuito salvo que sea necesaria la expedición de copias o la trasposición de la información a un formato dife-rente al original.
Esta solicitud figura en el Portal como “Derecho de acceso a la información pública” y para poder llevarla a cabo es necesario que el ciudadano se registre en alguna de las formas previstas para su ejercicio. Estas son las siguientes: mediante DNI o certificado electrónico, mediante el sistema denominado clave, que requiere un registro previo en el que debe introducirse el DNI, y para ciudadanos extranjeros mediante su registro a través del portal y la selección del país de procedencia. (En cuanto a esto último, importa destacar que no están disponibles todos los paí-ses de la Unión Europea).
a. Causas de inadmisión
El artículo 18 de la Ley de Transparencia regula las causas de inadmisión de las solicitudes en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general. b) Referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en no-tas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas. c) Relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelabo-ración. d) Dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente. e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.
b. Resolución de la solicitud
El órgano al que se ha solicitado la información deberá enviar al solicitante la información de que se trate. En caso de resolución negativa, o silencio -desestimatorio- es posible interponer el recurso que corresponda ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y además, una recla-mación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. (En este último caso deberá ser anterior a la impugnación por la vía contencioso-administrativa y tendrá carácter potestativo).
IV. DESARROLLO AUTONÓMICO
La disposición adicional novena de la Ley19/2013, de 9 de diciembre, señala que “Los órganos de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales dispondrán de un plazo máximo de dos años para adaptarse a las obligaciones contenidas en esta Ley”. Esto implica que las Comunida-des Autónomas tienen hasta el 30 de diciembre de 2015 como plazo máximo para adaptarse a la Ley y cumplir con sus disposiciones.
Actualmente, un gran número de Comunidades Autónomas han desarrollado normativa y medi-das propias sobre transparencia, entre las que destacan las comunidades de Cataluña, País Vasco y Castilla y León, según los informes elaborados por Transparencia Internacional España.
IV. CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DE LA LEY
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre crea el denominado Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, medida que entró en vigor el 10 de diciembre de 2014, que se regula en los artículos 33 y siguientes de la misma y se desarrolla en el Real Decreto 919/2014, de 31 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.
Este organismo público, adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, tiene la función principal de velar por el cumplimiento de las obligaciones de publicidad, buen gobierno y acceso a la información pública. Esta misión de control se desarrolla, a su vez, a través de las siguientes:
a. Adoptar recomendaciones para el mejor cumplimiento de las obligaciones contenidas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
b. Asesorar en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.
c. Informar preceptivamente los proyectos normativos de carácter estatal que desarrollen la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, o que estén relacionados con su objeto.
d. Evaluar el grado de aplicación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre. Para ello, ela-borará anualmente una memoria en la que se incluirá información sobre el cumpli-miento de las obligaciones previstas y que será presentada ante las Cortes Genera-les.
e. Promover la elaboración de borradores de recomendaciones y de directrices y nor-mas de desarrollo de buenas prácticas en materia de transparencia, acceso a la in-formación pública y buen gobierno.
f. Promover actividades de formación y sensibilización para un mejor conocimiento de las materias reguladas por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
g. Colaborar, en las materias que le son propias, con órganos de naturaleza análoga.
h. Aquellas otras que le sean atribuidas por norma de rango legal o reglamentario.
Actualmente, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha elaborado y publicado en su página web http://consejodetransparencia.es/ su plan estratégico para 2015-2016, y anuncia la ejecución de distintas medidas tras la reciente constitución de la Comisión de Transparencia y Buen Gobierno en el Senado.
V. ACTUALIDAD. DESARROLLO DE LAS PREVISIONES CONTENIDAS EN LA LEY. PROBLEMAS EN SU APLICACIÓN.
En síntesis, puede decirse que aunque la publicación y entrada en vigor de la Ley de Transparencia ofrece una respuesta a la regulación del derecho de acceso a la información pública de-mandado por la sociedad, contribuyendo a la existencia de una mayor transparencia en la actuación del sector público; la falta de rigor y precisión en su desarrollo, está generando numerosas dudas en lo que a su efectividad se refiere.
Algunos de los problemas que ha generado su aplicación versan en torno a las dificultades que presenta el sistema de registro elegido para tramitar las solicitudes de información en el portal de transparencia del Gobierno, su resolución, reclamaciones y recursos en caso de denegación.
Por otro lado, la exigencia de identificación por DNI en el registro que debe efectuarse para la solicitud de información, está siendo cuestionada por los ciudadanos y por diversas instituciones, al considerar el acceso a la información pública un derecho fundamental y al existir iniciativas en la Unión Europea destinadas a impulsar que los estados permitan las solicitudes anónimas. En esta línea se ha pronunciado el Consejo General del Poder Judicial, cuyo portal de transparencia no exige tal identificación por considerar que el derecho de acceso a la información es un derecho fundamental.
Adicionalmente se plantean otras cuestiones en torno a la regulación contenida en esta ley, como por ejemplo la aplicación de la normativa sobre protección de datos; que se refiere única-mente a la información solicitada, sin determinar la protección de datos que resulta aplicable al solicitante que se registra en el sistema para la obtención de información, así como la ambigüedad de ciertos términos utilizados en los límites al derecho de acceso a la información pública, ofreciendo distintas interpretaciones que pueden ser rechazadas por la Administración para de-negar la información, la ausencia de determinados datos considerados relevantes en el portal de transparencia o la imposibilidad de descarga de multitud de los ficheros… son algunas de las aplicaciones de esta Ley que están siendo objeto de debate.
Finalmente, puede decirse que la Ley de Transparencia es el punto de partida para el progreso en la protección del derecho de acceso a la información, de forma que tras su establecimiento y aplicación práctica, así como la publicación y entrada en vigor del Reglamento que la desarrolle, y la elaboración y desarrollo de la normativa autonómica que se produzca, se trate de una efectiva protección, que garantice el efectivo cumplimiento de las obligaciones de publicidad y transparencia, y en palabras de la propia Ley, se promueva la eficiencia y eficacia del Estado y los ciudadanos puedan juzgar mejor y con más criterio la capacidad de sus responsables públicos y decidir en consecuencia.