La deficiente redacción de las normas: A vueltas con los «plazos judiciales»

02 Jun La deficiente redacción de las normas: A vueltas con los «plazos judiciales»

Con mi agradecimiento a Javier Muñoz

Al escribir esta breve nota -con todo el respeto- pretendo expresar mi queja y protesta por lo que considero es una deficiente redacción de determinadas normas legales.

No me cansaré de repetir que los efectos de una norma defectuosa son mucho más dañinos que la actuación descuidada de un profesional. Si yo actúo de forma negligente, lo más que podrá ocurrir es que mi cliente pierda el pleito, pero los perjuicios quedarán limitados a su esfera personal o patrimonial (y tal vez a la mía, por la posible responsabilidad profesional o el quebranto de mi reputación). Sin embargo, una norma mal redactada nos perjudica a todos y el daño crece conforme se incrementa su ámbito de aplicación.

Sabido es que la Declaración del Estado de Alarma se aprobó el pasado 14 de marzo, por medio del RD 463/2020, que pese a provenir del Gobierno no es un reglamento, lo que hace necesario indagar un poco más en su naturaleza jurídica.

1. Antecedentes: la crisis de los controladores aéreos de 2010

El (único) precedente en nuestra reciente historia lo tenemos en la llamada crisis de los controladores aéreos. De resultas del cierre del espacio aéreo español en diciembre de 2010, el  Gobierno declaró el Estado de Alarma por medio del RD 1673/2010.

En ese momento, varias personas impugnamos dicha disposición ante el Tribunal Supremo, creyendo (yo al menos) que era competente la jurisdicción contencioso-administrativa. En mi caso, y previa la tramitación correspondiente, el Tribunal Supremo inadmitió el recurso por Auto de 30 de mayo de 2011^[1] al entender que carecía de jurisdicción pues la norma impugnada no se había dictado en virtud de la potestad reglamentaria sino que tenía su anclaje en la competencia contemplada en el artículo 116 de la Constitución.

Un grupo de controladores aéreos también recurrente recibió similar respuesta, contra la que se formuló recurso de reposición también desestimado por Auto de 12 de junio de 2012^[2]. Estas personas acudieron en amparo ante el Tribunal Constitucional que resolvió el asunto por Sentencia de 28 de abril de 2016^[3].

El Tribunal Constitucional desestimó la demanda de amparo y confirmó lo dicho por el Tribunal Supremo, entendiendo que el RD 1673/2010 no podía ser enjuiciado por la jurisdicción contencioso-administrativa. El Tribunal Constitucional entendió que el citado RD traía causa de una competencia atribuida al Gobierno como órgano constitucional y no como órgano superior de la Administración (FJ 10º), teniendo además “rango o valor de ley” máxime cuando su prórroga había sido convalidada por el Congreso de los Diputados con arreglo a la LO 4/1981 (FJ 10º y 11º).

2. La suspensión de los “plazos judiciales”: las disposiciones adicionales segunda y cuarta del RD 463/2020

No voy a entrar por ello a examinar si el Gobierno podía o no alterar lo dispuesto en diversas leyes como la de Enjuiciamiento Civil, o la de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. El Tribunal Constitucional entendió que la Declaración de Estado de Alarma tiene “rango o valor de ley”, lo que despeja las dudas que podrían existir sobre el hipotético insuficiente rango normativo del RD 463/2020.

En materia de “plazos judiciales” destaco en primer lugar la disposición adicional segunda del mencionado RD 463/2020, que bajo la denominación “Suspensión de plazos procesales” estableció en su apartado 1 la suspensión de términos y la interrupción de los plazos previstos en las leyes procesales, con una serie de excepciones que carecen de interés a nuestros efectos.

Llama la atención la discordancia entre su título referido a los “plazos procesales” que en el cuerpo del precepto pasa a ser los “plazos previstos en las leyes procesales”.

Esto tiene su importancia, como señala José Ramón Chaves^[4] con su habitual buen tino y finura jurídica, pues el plazo de dos meses para interponer un recurso contencioso-administrativo no es un plazo procesal sino sustantivo. Y cita la Sentencia de la Sala de lo Civil del Tribunal Supremo de 29 de abril de 2009^[5], relativa a la posible aplicación al caso del “día de término” establecido por el artículo 135 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Concluye este autor expresando sus dudas sobre las dos posibles interpretaciones posibles, pues las consecuencias podrían ser unas u otras dependiendo de que se trate de un “plazo procesal” o de un “plazo sustantivo”.

En todo caso, la anterior discusión no tiene un gran alcance durante el Estado de Alarma pues mientras éste mantenga su vigencia, la disposición adicional cuarta establece la suspensión de los plazos de caducidad y de prescripción de cualesquiera acciones y derechos.

Por ello, mientras dure el Estado de Alarma, pasa a un segundo plano la discusión sobre si el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es “procesal” o “sustantivo”. De ser un “plazo procesal” estaría suspendido por la disposición adicional segunda y de ser un “plazo sustantivo”, quedaría amparado por la disposición adicional cuarta.

3. Lo dispuesto por el RDLey 16/2020

Los problemas reales comienzan al examinar lo dispuesto por el RDLey 16/2020.

Antes de analizar su contenido debemos tener en cuenta que durante el Estado de Alarma se han aprobado hasta la fecha nada menos que 13 Reales Decretos-ley, todos ellos convalidados (o en vías de convalidación) por el Congreso de los Diputados.

El Real Decreto-ley es una figura legislativa que se aparta de la tradicional forma de producirse las leyes, pues se dicta por el Gobierno al estimar éste que concurre la “extraordinaria y urgente necesidad” a que alude el artículo 86.1 de la Constitución.

En las circunstancias actuales puedo entender que algunas normas aprobadas (no todas) descansen en la urgente necesidad a que alude la Constitución. Lo que ocurre es que precisamente estas circunstancias reclaman un exquisito cuidado a la hora de su redacción, máxime cuando no se tiene conocimiento de que estas normas se vayan a  tramitar como Proyectos de Ley por el procedimiento de urgencia, en el que podrían remediarse o subsanarse sus posibles deficiencias (véase lo dispuesto por el artículo 86.3 de la Constitución).

3.1. El artículo 2

Con arreglo al apartado 1 de este precepto, vuelven a computarse desde su inicio los “términos y plazos previstos en las leyes procesales que hubieran quedado suspendidos por aplicación de lo establecido en la disposición adicional segunda” del RD 463/2020.

El lector habrá comprobado que no se hace mención alguna a la disposición adicional cuarta del citado RD 463/2020, y esto puede ser de gran relevancia.

Si la interposición del recurso contencioso está sometida a un “plazo procesal” (a salvo de la disposición transitoria primera), no habrá ningún problema: el plazo de dos meses se vuelve a computar desde su inicio.

Pero ¡ay!, si el plazo para recurrir fuese un “plazo sustantivo”, su suspensión habría estado amparada por la disposición adicional cuarta del RD 463/2020, que no se menciona en el precepto citado. Y esto podría llevar a concluir que una vez alzada la suspensión por el RD 537/2020 el plazo para interponer el recurso continúa por lo que reste, sin reinicio alguno.

La cuestión del plazo es “de orden público” y es de las primeras cosas que examinan los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo, sin perjuicio de que podría ser esgrimida por la Administración demandada.

La misma duda sobre la extemporaneidad podría decirse de los recursos contra resoluciones procesales, en las que no se aplica la regla especial del artículo 128.1 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa.

El Preámbulo del RDLey 16/2020 no contribuye a despejar las dudas pues sigue reproduciendo las dos expresiones “plazos procesales” y “plazos y términos previstos en las leyes procesales” en términos parecidos a lo dicho por el RD 463/2020.

3.2. El artículo 2.2: las Sentencias (y otras resoluciones que pongan fin al proceso) notificadas durante la suspensión y en fechas posteriores

Este precepto contiene una regla especial, consistente en “doblar” los plazos para el anuncio, preparación, formalización e interposición de los recursos contra las Sentencias (y otras resoluciones que pongan fin al proceso).

Este plazo “ampliado” se aplica a las Sentencias notificadas en dos “bloques” temporales.

En primer lugar, a las notificadas durante la suspensión de plazos establecida en el RD 463/2020, esto es, desde el 14 de marzo de 2020 hasta el 3 de junio de 2020 ambos inclusive, habiéndose fijado esta última fecha de resultas del artículo 8 del RD 537/2020, que acuerda alzar la suspensión de plazos procesales.

Y en segundo lugar, a las que se notifiquen “dentro de los veinte días hábiles siguientes al levantamiento de la suspensión de los plazos procesales suspendidos”. Como quiera que el levantamiento de la suspensión es el 4 de junio de 2020, este segundo bloque comprende lo notificado desde el 5 de junio de 2020 en adelante.

Y de lo anterior se desprende que las Sentencias notificadas el mismo día 4 de junio de 2020 quedan excluidas de la ampliación de plazos, pues no pertenecen ni al primer bloque ni tampoco al segundo. No se trata de Sentencias notificadas durante la suspensión de plazos, pues ésta finalizó el 3 de junio de 2020. Y tampoco son Sentencias notificadas a partir del 5 de junio de 2020 inclusive, siendo por ello que lo notificado el día del levantamiento de la suspensión tiene peor condición que lo notificado antes y después.

3.3. La disposición transitoria primera

Esta disposición se refiere al “Régimen transitorio de las actuaciones procesales” y dispone en su apartado 1 que sus normas “se aplicarán a todas las actuaciones procesales que se realicen a partir de su entrada en vigor”.

Esto añade una importante incertidumbre al ámbito de aplicación del RDLey 16/2020, pues limita su alcance, excluyendo de su ámbito a las actuaciones procesales realizadas antes del 30 de abril de 2020, fecha en la que entró en vigor esta norma.

¿qué se ha querido decir?

Si antes del 14 de marzo de 2020 se ha notificado una resolución judicial otorgando un plazo (mediante una actuación procesal) ¿se reinicia el plazo o se dispone de “lo que reste”?

¿qué alcance tiene la limitación contenida en la disposición transitoria?

El Preámbulo del RDLey 16/2020, en su apartado II parece dar pie a entender que los plazos se reinician, pues se dice expresamente que no se toma en consideración “el plazo que hubiera transcurrido previamente a la declaración del estado de alarma.”, todo ello en “aras de la seguridad jurídica” lo que ciertamente llama la atención.

Sin embargo, las dudas no desaparecen pues la redacción del precepto parece dar pie a lo contrario, y además en el Preámbulo se hace referencia al artículo 3 cuando en realidad es el artículo 2. Se plantea por ello como hipótesis que el texto definitivamente aprobado sea la mezcla de diversas versiones, lo que aumenta la incertidumbre existente.

Confieso que no alcanzo a entender la razón de ser de la disposición transitoria pues la mención a la fecha de inicio del proceso no es coherente con la suspensión declarada por el RD 463/2020. Es llano que la suspensión acordada al aprobarse la Declaración del Estado de Alarma afectó (en ese momento) a los procesos en tramitación a fecha 14 de marzo de 2020, y por fuerza la fecha de inicio de todos ellos era anterior por lo que sobraría la mención que se hace.

Si –en aras de la seguridad jurídica- lo que se pretendía era reiniciar los términos y plazos, el artículo 2 podría haberse redactado de otra manera. A modo de mera sugerencia planteo la siguiente:

Artículo 2. Cómputo de términos y plazos previstos en las leyes procesales y ampliación del plazo para recurrir.

1. Los términos y plazos previstos en las leyes procesales que hubieran quedado suspendidos por aplicación de lo establecido en las disposiciones adicionales segunda o cuarta del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, volverán a computarse desde su inicio, siendo por tanto el primer día del cómputo el siguiente hábil a aquel en el que deje de tener efecto la suspensión del procedimiento correspondiente.
(…)

4. Conclusiones

Es lamentable que los ciudadanos tengamos que soportar una normativa que provoca dudas interpretativas como las comentadas, máxime cuando (por la forma de producción) las normas se sustraen al debate parlamentario que podría mejorar su redacción.

Todo esto se añade a las dudas e incertidumbres relativas a los plazos administrativos, en especial los tributarios, primero recogidos en el RD 463/2020, luego excluidos por el RD 465/2020 y posteriormente contemplados en diversos RDLey aprobados durante el Estado de Alarma.

Por un elemental sentido de prudencia recomiendo considerar las interpretaciones más restrictivas con objeto de que no se perjudiquen las acciones y derechos.

Y por último sigo pensando que en realidad no estamos en un Estado de Alarma, sino de Excepción. El viejo aforismo de que “las cosas son lo que son …” no solamente se aplica a los particulares, sino también a quienes nos gobiernan.

¡Cuídense mucho!

Alejandro Miguélez Freire
Abogado y Economista, miembro de la AEDAF
Socio de De Andrés y Artíñano